十二五发展小城镇还是大城市

关键在于沿袭了限制大城市发展的传统思路,想用小城镇发展代替大城市发展。实行的结果导致了1978~1998这20年间城市化发展不均衡,表现在中小城市和小城镇数量迅速增加,而城市平均规模显著下降,大城市数量偏少、发展滞后。其中,50万人以下的中小城市从153座增加到583座,增加了2.8倍;小城镇增加了六七倍;而超过50万人的大城市仅从40座增加到85座,只增加了一倍。实际上,50万人这个大城市标准还是太低了。本文以下分别按市辖区人口100万人以上、50~100万人、50万人以下的标准来定义大、中、小城市。上述变化使全部城市的平均规模从40万人下降到30万人。尤其是小城镇数量增加,主要是撤乡建镇的行政改变结果,而不是人口自然向小城镇集中的结果。

进入本世纪,我国的城市化政策调整为“大中小城市和小城镇协调发展”,这期间,大城市发展加速,整体城市化速度也进一步加快。过去10年间（1998~2008）,城市化率上升了12个百分点,年均提高1.24个百分点;而之前的20年（1978~1998年）,年均只提高0.77个百分点。这说明前一时期向小城市和小城镇倾斜的城市化政策,仍在一定程度上抑制了城市化的发展速度。一旦限制政策放开,人口和资源就自然更多地流向效率更高的大城市。

限制政策导致的城市规模过小、大城市过少,对经济发展不利。国际经济学界对此有一致的认识。当前在城市化政策方面,需要吸取以前政策得失,避免重复过去走过的弯路。

小城镇不能替代大城市发展

城市化是所有国家发展过程中的必经之路。绝大多数发达国家在城市化过程中,都经历了大城市主导城市化发展的过程,而且通常各国都会形成一个或几个大都市圈作为经济和人口的核心区。这种情况近年来还在持续。

2005年,美国全国43%的人口、日本48%的人口居住在100万人以上的大城市,而且都比1990年提高了2个百分点。加拿大的该比例是44%,比1990年提高了4个百分点。澳大利亚更高达60%。发达国家中,由于特定的自然地理和人文条件,欧洲国家的这一比例相对较低,法国22%,英国26%。而在中国,2005年只达到18%。即使未来这一比例提高一倍,仍显著低于美日等发达国家。

人口和经济活动自然向大城市集中,原因在于城市的规模收益（或称聚集效应）。这来自人口和产业集中导致的市场规模扩大、运输成本节约、土地的更有效利用、产业配套能力的增强、基础设施和生产生活服务设施的完善,以及技术、知识、信息传递、人力资本的溢出效应。而这些效应的形成,都需要有相当的城市规模。

笔者和夏小林1999年的一篇论文,使用中国666个城市的数据进行计量经济学分析发现,处在一个广泛规模区间的绝大部分城市,其聚集效应能抵消人口和产业集中带来的交通、居住、环境等外部成本,具有正的净规模收益（或净聚集效应）。其中规模在100万~400万人的大城市,净规模收益最高,达到城市GDP的17%~19%;在超过这个规模区间后逐渐递减。而规模小于10万人的城市,无法发现净规模收益。2006年,两位美国城市经济学家（Au and Henderson）同样使用计量经济学方法和中国数据,得到了类似的结论。他们还发现,中国城市的最优人口规模大致在250万~380万人之间,如果中国地级市的平均规模提高一倍,能够使其单位劳动力的实际产出增长20%~35%。

我国的经验证明,凡发展得好的小城镇,几乎无例外地位于大城市圈或其辐射范围内。全国的“百强镇”,90%以上集中在长三角和珠三角地区。而这两个地区的共同特点,是它们都形成了以超大城市为核心,以几个百万人以上大城市为主干的大都市带。没有这样的条件,孤立的小城镇很难发展起来,也难有良好的经济效益。

倾斜小城镇会导致土地资源浪费

远离大城市的小城市和镇的效率偏低,主要在于其自身缺乏足够的吸引力,不足以导致产业集聚,难以形成产业配套能力和相应的商贸物流、金融、技术等服务及居民服务条件。由于就业机会有限,也往往缺乏对人口聚集的吸引力。即使靠政府投资形成了一定的基础设施,如不具备上述条件,还是难以导致产业和人口聚集,基础设施也不容易得到有效利用。这会导致过高的建设成本,甚至形成空壳城市,造成资源浪费。

据报道,数年前内蒙古清水河县政府在上级政府支持下,以1.6亿元县财政收入的财力,制定了一个斥资61亿元建设新县城的计划,结果造成大量烂尾工程、空置楼房和资金浪费。这一教训值得各级政府认真吸取。一旦全国几百个县级市、1500多个县城以及更多的小城镇都大张旗鼓地铺开摊子大搞建设,可能涉及的投资以万亿元计;可能导致多大的资金浪费,令人担心。

与大中型城市相比,小城市和镇的人均占地面积大得多。据2007年地级市的统计数据,以城市人均建成区面积衡量,50万人以上大中型城市为人均73平方米,50万人以下小城市为人均94平方米。另据数据,县城人均建成区面积为121平方米,建制镇为183平方米。建制镇的人均占地面积是大中型城市的2.5倍。如果按市辖区面积衡量,差异更大。100万人以上大城市的人均占地1179平方米,50万~100万人的中型城市是2298平方米,而50万人以下小城市为5564平方米,小城市人均占地是大城市的近5倍。

假定中国在未来30年中城市化率从现在的46%提高到75%左右,达到发达国家的水平,中国城市人口还将增加五亿人。按现有数据粗略推算,如果新增城市人口的2/3集中在小城市和镇,与只有1/3新增人口集中在小城市和镇的情况相比,将多增加城市建成区面积两千万亩,多增加城市市辖区面积数亿亩。

以上数据可能还低估了大城市节约土地的效果。因为以上数据是依据中国城市统计年鉴的城市户籍人口计算的,而多数大城市的常住人口远超过户籍人口。因此大城市的实际人口密度更大,人均占地更小。很明显,对中国这样人口密集、土地稀缺的国家,如果采取向中小城市和小城镇倾斜的城市化道路,城市化对土地的占用量将会大幅度上升,18亿亩耕地保护红线会被大大突破。

大城市是真方向

在城市化过程中,有一些挑战是我们必须面对的。过去的政策实际上把城市居民分成了两类人,原有的城市居民有资格享受城市的社会保障和公共福利,而外来转移人口,包括那些已经转移到城市多年、长期在城市打工的新城市居民,则大部分被排除在外。近年来这方面情况有所改善,但远未彻底解决问题。

解决这些问题无疑会遇到许多困难。但试图通过约束大城市发展,向城镇倾斜,并不能解决实际问题,只是把矛盾从大城市推到小城市和镇,而且会带来更多的矛盾。真正的困难不在于大城市有没有财力负担迁入人口的社会福利和保障。事实上迁入人口为城市作出的贡献,完全可以覆盖他们的社会保障成本。只有下决心推进财税体制和社会保障体制改革,才能逐步解决城市化中的一系列问题。而绕开大城市,政策向小城市倾斜,并不能真正解决这些问题。

在一个均衡的城市化政策下,大城市会发展较快。但这并不意味着人口都向现有的大城市或超大城市集中,使它们越来越大。更主要的,是需要出现一大批百万人口级别的大城市。假定未来20~30年中,中国新增加100座这样的大城市,平均规模200万人,也只不过多容纳两亿人,占5亿新增城市人口的一半不到。这些大城市需要从现有的中型城市中产生,同时也需要有相当一批小城市替补中型城市的空缺。

但这只能从少部分具备条件的城市中产生,主要应当是市场机制引导的结果。政府的作用是在市场导向的基础上,通过合理规划和改善基础设施条件,促进这一趋势。如果不顾条件地大面积铺开,搞政府主导的中小城市和小城镇建设,结果可能会南辕北辙。

自发的市场导向也会带来城市规模过大的问题。像北京和上海这样的超大城市,在全国经济中的核心作用不容低估;未来10~20年中,也许在中西部地区也需要形成两三个人口上千万的超大城市,成为带动区域发展的经济中心。但这些超大城市的规模不宜无限扩大,否则会导致其负面外部性上升,超过合理的经济规模。要在具备条件的前提下,促进其邻近地区的城市发育,形成由几个大城市和更多中小城市组成的合理的城市群结构,形成同城效应,疏散核心城市的压力。（作者系中国经济体制改革基金会国民经济研究所副所长）

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